深圳城管執(zhí)法隊(duì)員在處理占道經(jīng)營(yíng)的商販時(shí)，醒目地舉著“城管執(zhí)法，請(qǐng)予以支持”的告示牌。 人民視覺(jué)
原標(biāo)題：深圳城管 帶上律師去執(zhí)法（人民眼·法治方式）
城管的“溫柔一刀”，讓石材店店主李濤刻骨銘心。
“那次來(lái)執(zhí)法，他們不惱不吵，只是一個(gè)勁兒拍照。這突然‘溫柔’起來(lái)，還真讓人不適應(yīng)，手腳都不知道怎么放才好�！崩顫牡赇佄挥谏钲谑旋埲A新區(qū)民治大道530號(hào)，在他以往的印象中，城管和商販之間像是“貓鼠游戲”：你來(lái)了，我就跑；你走了，我再來(lái)；實(shí)在不行懟上了，那就是“針尖對(duì)麥芒”。城管群毆商販、小販打傷刺死城管“上頭條”的惡性事件，李濤也沒(méi)少耳聞。
沒(méi)幾天，李濤就收到民治街道城管執(zhí)法隊(duì)開(kāi)具的行政處罰決定書(shū)：超出門店、窗外墻擺賣屬違法經(jīng)營(yíng)，按照其違法擺賣面積處以2.7萬(wàn)元罰款。
“這樣的罰單周圍不少商販都收到過(guò)，我當(dāng)時(shí)想的是不理他，他也不能把我咋樣，最后還不是不了了之？”這張2015年9月開(kāi)出的罰單，李濤就這么一拖大半年。
出乎李濤意料的是，城管這次盡管看上去“溫柔”了許多，但追罰卻是鍥而不舍。在接連而至的催告中，一份落款“廣東淳鋒律師事務(wù)所”的律師函令他惴惴不安好一陣子。
民治執(zhí)法隊(duì)并沒(méi)有閑著。在用盡一切行政手段并備齊了各環(huán)節(jié)的完整證據(jù)材料后，他們向深圳市鹽田區(qū)法院申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行。今年7月，法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行，這是龍華新區(qū)首例由城管部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件。
由于李濤名下無(wú)可執(zhí)行的存款，他被列入待執(zhí)行名單，這會(huì)影響他的個(gè)人誠(chéng)信記錄，今后貸款受限。李濤后悔不迭，同條街的其他商販也無(wú)不為之一震，受罰的商販們不敢再拖，都主動(dòng)捏著罰單找上了執(zhí)法隊(duì)的門。
多年占道經(jīng)營(yíng)的市容頑疾得到明顯遏制，一條街道舊貌換新顏。這讓民治執(zhí)法隊(duì)所有隊(duì)員松了一口氣，也不禁對(duì)駐隊(duì)服務(wù)的淳鋒律師事務(wù)所年輕律師王毅刮目相看。
王毅只是在深圳城管執(zhí)法隊(duì)伍駐隊(duì)的100名律師之一。2014年7月，深圳市開(kāi)始試點(diǎn)“律師駐隊(duì)、隨隊(duì)執(zhí)法”，第二年9月全面推行。一年多時(shí)間，全市66支執(zhí)法隊(duì)已有57支聘請(qǐng)律師駐隊(duì)，覆蓋率達(dá)86%。與此同時(shí)，2009年以來(lái)城市管理領(lǐng)域內(nèi)一直處于上升趨勢(shì)的暴力抗法事件，在2014年至2015年剎車扭轉(zhuǎn)、掉頭向下。
在此項(xiàng)改革最早發(fā)端的南山區(qū)沙河街道城管執(zhí)法隊(duì)，試點(diǎn)律師駐隊(duì)的第一年，案件執(zhí)行率就達(dá)97%，比2013年提高了54%，第二年又進(jìn)一步提升到99%；律師駐隊(duì)兩年多來(lái)，暴力抗法事件僅2宗，而2013年達(dá)38宗。就整個(gè)南山區(qū)而言，2015年之前，每年都在300宗以上，幾乎每天一宗，而2015年沒(méi)超過(guò)10宗。
“律師駐隊(duì)、隨隊(duì)執(zhí)法”，并非只是看上去很美。
“85后”女律師駐進(jìn)了城管隊(duì)
“過(guò)去做城管，吵架、打架是家常便飯。”城管出身的唐恩明對(duì)記者坦言，“過(guò)去我一直以為，城管也只能是這么個(gè)干法，直到2007年至2012年轉(zhuǎn)崗去了南頭街道司法所當(dāng)所長(zhǎng)才換腦�！�
唐恩明現(xiàn)任深圳市南山區(qū)沙河街道黨工委委員、執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，這個(gè)40來(lái)歲的中年漢子，點(diǎn)燃了“律師駐隊(duì)、隨隊(duì)執(zhí)法”改革的第一把火；他所蝸居的那間辦公室，成了試點(diǎn)的“策源地”。
在司法所的5年，唐恩明與律師打交道最多的案件是勞資糾紛�！肮と撕推髽I(yè)發(fā)生糾紛，鬧到我們那里，再把人社部門請(qǐng)過(guò)來(lái)協(xié)調(diào)。他們神了，聲也不用高，嘴也不用吵，更不用動(dòng)手動(dòng)腳。把案子事實(shí)了解清楚了，當(dāng)場(chǎng)擺出法律依據(jù)，一條條跟企業(yè)說(shuō)，違反了哪條，要怎樣處罰；再跟工人說(shuō)，你們提的哪條合法，哪條不合法。說(shuō)得兩邊都心服口服，沒(méi)脾氣了。好，現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)單，雙方認(rèn)賬。”
這段經(jīng)歷，給了唐恩明很大觸動(dòng)。2013年7月，重回城管隊(duì)伍的唐恩明，腦子里始終縈繞這樣一個(gè)念頭：怎樣讓城管執(zhí)法跟人社部門一樣，有尊嚴(yán)、有威信。
“不能簡(jiǎn)單粗暴，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)文明勸退、就地取證、按法律程序開(kāi)單處罰�！鄙钲谑谐枪苄姓䦂�(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)副支隊(duì)長(zhǎng)張建軍說(shuō)。彼時(shí)，在輿論壓力面前，城管希望告別那種被妖魔化了的野蠻形象，走法治化道路。
在唐恩明看來(lái)，歸根到底還是要靠“法”來(lái)解決，“誰(shuí)懂法，會(huì)用法？莫過(guò)于律師。”他眼前一亮，腦子一轉(zhuǎn)，想到了在司法所處理一起交通事故糾紛時(shí)相識(shí)的律師——廣東國(guó)暉律師事務(wù)所合伙人謝挺。
2014年6月，唐恩明、謝挺、南山區(qū)城管局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)江豪、蛇口消息報(bào)記者雷玲，幾個(gè)人一起窩在唐恩明的辦公室里，開(kāi)始謀劃一場(chǎng)后來(lái)被命名為“律師駐隊(duì)、隨隊(duì)執(zhí)法”的實(shí)驗(yàn)。
“城管給人感覺(jué)是武的，律師是文的，一文一武能不能相容，一開(kāi)始也拿不準(zhǔn)，所以大家說(shuō)先搞半年，試試看�！� 謝挺說(shuō)。雙方草簽協(xié)議，南山區(qū)城管局和沙河街道辦共同出資9萬(wàn)元，聘請(qǐng)國(guó)暉事務(wù)所派駐律師。一個(gè)月之內(nèi)，謝挺手下的“85后”女律師王躍瓊就到執(zhí)法隊(duì)報(bào)到了。
王躍瓊的到來(lái)，在幾乎清一色男性的城管隊(duì)里激起漣漪。
“城管面對(duì)的情況那么復(fù)雜，執(zhí)法環(huán)境有危險(xiǎn)，我們這些經(jīng)驗(yàn)豐富的‘老江湖’有時(shí)還架不住，她個(gè)20來(lái)歲的姑娘，能派上用場(chǎng)？”隊(duì)員們面面相覷，滿臉狐疑。甚至有人跟她說(shuō)：“你就每天坐坐班好了，該干自己的事干自己的事，執(zhí)法這一塊，你幫不上忙�！�
王躍瓊有備而來(lái)。上崗之前，她就花了大半個(gè)月時(shí)間，摸清城管的職責(zé)和相關(guān)法律法規(guī)。執(zhí)法隊(duì)員們不太配合，她就自己整理案卷，面對(duì)很多石沉大海的處罰單，跟謝挺和唐恩明商量后，一個(gè)月后就發(fā)出第一批26份律師函。
“沒(méi)過(guò)幾天，我們就覺(jué)察到了不一樣。除了一家‘老頑固’，其余25家被處罰對(duì)象，接到律師函后都不請(qǐng)自來(lái)了，有的還通過(guò)熟人渠道向我們打聽(tīng)：‘這次動(dòng)真格的了？罰款能不能打個(gè)折？’”副大隊(duì)長(zhǎng)郭超說(shuō)。以前100張罰單，能夠主動(dòng)到隊(duì)接受處罰的只有40單出頭。
“這些‘老油條’連我們都不怕，卻怕你，律師函里到底跟他們說(shuō)了什么？”被隊(duì)員們圍著問(wèn)，王躍瓊淡淡地說(shuō)：“其實(shí)也沒(méi)什么，無(wú)非就是一堆法言法語(yǔ)，講清楚利害關(guān)系。他們不是怕我，是怕法律。做生意要掙錢，他們也不愿惹上官司，骨子里還是有畏訟的心理�！�
初戰(zhàn)告捷，唐恩明和謝挺等人趁熱打鐵，在實(shí)踐中完善“律師駐隊(duì)、隨隊(duì)執(zhí)法”各項(xiàng)工作流程和運(yùn)行機(jī)制。明確駐隊(duì)律師以購(gòu)買服務(wù)的方式為執(zhí)法隊(duì)提供法律服務(wù)，律師職責(zé)包括提供法律咨詢、開(kāi)展法制教育、嚴(yán)格執(zhí)法審查、開(kāi)函催告履行、介入現(xiàn)場(chǎng)處置、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、代理復(fù)議應(yīng)訴等十大項(xiàng)，并設(shè)計(jì)了一系列法律規(guī)范文書(shū)和考核管理章程。
“律師駐隊(duì)，首先約束的是城管隊(duì)員自己”
在鐘炎松記憶里，城管和商販之間的對(duì)抗沖突幾乎每天都在白石街上演。
700多米長(zhǎng)的白石街從南到北穿過(guò)白石洲村，寬度僅能并行兩輛小車，無(wú)論白天晚上，這里都是白石洲最熱鬧的地方。熱鬧歸熱鬧，整個(gè)街面看上去井然有序，路面清潔平整，行人暢行無(wú)阻；道路兩旁的各種店鋪整齊排列，鋪面潔凈，門前清爽。
“別看這里現(xiàn)在還不錯(cuò)，要擱在兩年前，別說(shuō)走車了，人過(guò)一下，都得半個(gè)鐘。”在街邊開(kāi)了間百貨店的鐘炎松所言并不夸張，當(dāng)時(shí)，店鋪門前的臺(tái)階、臺(tái)階下面的馬路，都曾是商販們競(jìng)相爭(zhēng)奪的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地�！澳膬憾际菙們�，亂七八糟，把街道圍得水泄不通。我進(jìn)一次貨都得三四個(gè)小時(shí)，因?yàn)檐囘M(jìn)不來(lái)，要自己花錢雇十多個(gè)保安來(lái)清路。打電話讓城管來(lái)執(zhí)法，城管剛管到街中間，街頭那邊剛剛才被趕回去的攤又?jǐn)[了出來(lái)�！�
沙河街道是深圳城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征極為突出的街區(qū)，24平方公里的轄區(qū)內(nèi)，既有華僑城純水岸、波托菲諾等高檔小區(qū)，也有世界之窗、歡樂(lè)谷等知名旅游景點(diǎn)，“名聲”在外的城中村白石洲就位于該片區(qū)。
白石洲村多年來(lái)以“臟亂差”出名，是讓城管執(zhí)法隊(duì)十分頭疼的地方。按照法律規(guī)定，對(duì)違法行為人，執(zhí)法隊(duì)可以開(kāi)具行政處罰決定書(shū)，但對(duì)有的違法商販來(lái)說(shuō)，這種罰單就像一張廢紙。既然處罰不頂用，面對(duì)職責(zé)壓力，執(zhí)法隊(duì)員更傾向于使用簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法方式，現(xiàn)場(chǎng)暫扣或沒(méi)收違法經(jīng)營(yíng)物品工具成了主要手段，暴力執(zhí)法和暴力抗法的現(xiàn)象隨之增多。
起初，對(duì)于執(zhí)法隊(duì)里出現(xiàn)的新面孔——律師王躍瓊，白石洲村的商販們并沒(méi)在意。讓他們略感奇怪的是，此后即使出現(xiàn)超線經(jīng)營(yíng)等違法行為，執(zhí)法隊(duì)員也不再像以前那樣“打打殺殺”，更多時(shí)候只是在現(xiàn)場(chǎng)拍拍照、錄完像就走了�！敖衲暌詠�(lái)特別明顯，打架、吵鬧堵路一次都沒(méi)看到了。”
現(xiàn)場(chǎng)沖突沒(méi)了，但違法經(jīng)營(yíng)的商販同樣會(huì)很快收到來(lái)自執(zhí)法隊(duì)的行政處罰通知單。如果照以前不予理睬的話，商販們很快就感受到另一種壓力——一份蓋有律所公章、簽有律師名字的催告函。催告函中，詳細(xì)告知了商販違反了哪條法律、處罰依據(jù)是什么、拒不執(zhí)行將面臨何種法律后果。
“律師駐隊(duì)，首先約束的是城管隊(duì)員自己。”南山區(qū)沙河街道黨工委書(shū)記、辦事處主任陳書(shū)愛(ài)認(rèn)為，實(shí)施“律師駐隊(duì)”，其實(shí)是引入第三方專業(yè)力量協(xié)助城管執(zhí)法，不只是帶來(lái)城管執(zhí)法力量的“物理變化”，更催化了執(zhí)法方式、執(zhí)法人員素養(yǎng)等方面的“化學(xué)反應(yīng)”。
“別以為律師只是幫你們‘治’違法商販的，城管自己要先被‘治’！”在給執(zhí)法隊(duì)普法的培訓(xùn)班上，面對(duì)一些態(tài)度舉止輕慢的執(zhí)法隊(duì)員，謝挺撂過(guò)狠話，拍過(guò)桌子。駐隊(duì)律師到位后，他們首先強(qiáng)化城管隊(duì)員的法治觀念和程序意識(shí)，對(duì)沙河執(zhí)法隊(duì)全體執(zhí)法隊(duì)員和協(xié)管員集中培訓(xùn)了8次。
不僅要駐隊(duì)，駐隊(duì)律師每周還要至少隨隊(duì)執(zhí)法一次�！捌渲蟹浅Ｖ匾囊豁�(xiàng)任務(wù)，就是填寫隨隊(duì)執(zhí)法登記表�！蓖踯S瓊拿出一份表格，上面記載了她隨隊(duì)執(zhí)法時(shí)所發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法隊(duì)員的不規(guī)范行為——“執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有表明身份”“勸導(dǎo)過(guò)程中語(yǔ)氣強(qiáng)硬”“現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)單出現(xiàn)將當(dāng)事人姓名寫錯(cuò)”等，以供隊(duì)員執(zhí)法回來(lái)后對(duì)照整改。
在由律師事務(wù)所出具給執(zhí)法隊(duì)的律師意見(jiàn)書(shū)中，駐隊(duì)律師對(duì)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)如何拍照、哪里該拍特寫、錄像里要有幾名執(zhí)法隊(duì)員、該如何制作勘察筆錄等諸多執(zhí)法細(xì)節(jié)，都給予詳細(xì)指導(dǎo)。
在律師建議下，城管隊(duì)員改變了傳統(tǒng)的執(zhí)法方式，強(qiáng)調(diào)慎用對(duì)抗性手段，盡量少扣押物品，改為以固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)為主。這使得發(fā)生在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的直接沖突和對(duì)抗大為減少�！皩�(shí)踐證明，執(zhí)法中因物品爭(zhēng)奪、言語(yǔ)爭(zhēng)吵引發(fā)的沖突占八成以上�！痹谏澈訄�(zhí)法隊(duì)隊(duì)員吳哲看來(lái)，在城管和違法商販之間，律師仿佛成了一劑潤(rùn)滑劑，讓矛盾變得緩和，將沖突化解于萌芽。
這種看似“自我束縛”的做法，在一定程度上增加了后來(lái)“律師駐隊(duì)、隨隊(duì)執(zhí)法”改革在全市城管隊(duì)伍中推廣的難度，遭遇了一些波折和明里暗里的抵制：個(gè)別執(zhí)法隊(duì)有抵觸情緒，覺(jué)得被外人看著會(huì)束手束腳，被人指手畫腳很不自在；還有人認(rèn)為城管這一行，不可避免要打點(diǎn)擦邊球，否則工作沒(méi)法干；律師只是照本宣科，不了解城管一線的復(fù)雜實(shí)際，等于讓“外行指導(dǎo)內(nèi)行”，幫不了忙還會(huì)添亂。
歷經(jīng)反復(fù)爭(zhēng)論、碰撞、探討、研究，2015年9月，深圳市城管局與市司法局聯(lián)合發(fā)文，在全市城管執(zhí)法部門推廣“律師駐隊(duì)、隨隊(duì)執(zhí)法”�！耙云诮柚蓭煹牧α縼�(lái)幫助我們實(shí)現(xiàn)‘法治城管’的轉(zhuǎn)型升級(jí)�！鄙钲谑谐鞘泄芾砭指本珠L(zhǎng)綦文生堅(jiān)信法治的力量。
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